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论周恩来关于协商民主的思想

最近,中共中央颁布的《关于加强人民政协工作的意见》,提出了选举和协商是“我国社会主义民主的两种重要形式”的论断。这是中国共产党经过长期探索在建设中国特色民主政治理论和实践方面取得的重要成果。早在人民政协成立初期,周恩来就提出过关于协商民主的思想。研究周恩来的这些思想,有助于我们了解中共中央提出协商民主这一论断的由来,也有助于我们准确把握并结合新的形势切实贯彻这一重要论断。

  一、提出政治协商是新民主的一个特点,阐述了协商民主的性质和内涵。

  人民政协成立前后,周恩来就提出政治协商是新民主的一个特点,并从四个方面对此作了阐述:

  第一,通过与“旧民主主义”议会民主相比较,提出创立新中国的协商民主是一种不同于“剥削阶级政党间互相争夺”的新民主。他指出:“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定,这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一,就是会前经过多方协商和酝酿,使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解,然后再拿到会议上去讨论决定,达成共同的协议。”新中国实行的新民主,是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和各界民主人士享有的人民民主,而旧民主主义议会制度“只是便于剥削阶级政党间互相争夺,互相妥协,共同分赃的制度。”

  第二,通过对不同的议事方式进行比较,论述了这种着眼于协商的新民主的特点。他提出:新民主主义的议事精神不在于最后的表决,而主要是在于事前的协商和反复的讨论。“凡是重大的议案不只是在会场提出,事先就应提出来或在各单位讨论。新民主的特点就在此。因此不是只重形式,只重多数与少数。凡是重大的议案提出来总是事先有协商的,协商这两个字非常好,就包括这个新民主的精神。”

  第三,在1956年毛泽东提出中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督”的八字方针后,时任全国政协主席的周恩来又将实行互相监督作为政协工作的一项重要任务,进一步丰富、深化了协商民主的内涵。他在谈及中国共产党颁布八字方针的意义时说:“长期共存、互相监督的方针,实际上是扩大民主。我们是六亿人口的国家。要把六亿人的生活搞好,建设社会主义,没有互相监督,不扩大民主,是不可能做得好的。”他还指出:长期共存、互相监督的方针“必须由共产党提出,而且必须要共产党真正做到。”“互相监督,首先应该由共产党请人家监督。因为共产党是领导的党。”

  第四,周恩来还通过对人民政协发扬民主与加强团结关系的分析,进一步阐述了协商民主的特点和优势。他提出人民政协是统一战线组织,要广泛听取各方面意见,只有发扬民主、广开言路,才能增进共识、加强团结。他说,在政协会议上“应该允许有不同的意见提出来,这使我们的会场在讨论中更和谐,更知道各方面的意见。这个和谐一致不是大家都说一种相同的话,而是大家说出不同的话,然后取得一致。这是最有力的一致,是最有力的团结。”

  二、明确人民政协与人大和政府的关系,阐述了人民政协在我国政治体制中的地位和作用。

  民主首先是国家制度,是一种政治体制。协商民主也首先是制度安排,是一种国家层面的民主形式。在论述协商民主时,周恩来一开始就注意从制度安排的角度,阐明人民政协在我国政治体制中的地位和作用,明确了人民政协与人民代表大会和人民政府的关系。

  1949年9月,周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作的报告中就指出:“人民政协全国委员会,便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针,都先要经过全国委员会协议,然后建议政府施行。”即使人民政协不再代行人大职权了,“国家大政方针,仍要经过人民政协进行协商。”其后,由周恩来主持起草,在政协一届全体会议上通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,又明确规定:“在普选的全国人民代表大会召开以后,中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施,向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”

  1954年全国人大召开后,一些人曾对人民政协是否还有存在必要产生疑问,为此,毛泽东专门召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈,指出:人大的代表性当然很大,但它不能包括所有的方面,所以政协仍有存在的必要。与此同时,周恩来也在多种场合、从不同方面对这个问题进行了分析说明。一方面,他从组织构成上分析了政协与人大的不同,强调人民政协是由各党派团体和各界代表人士组成的统一战线组织,而人大“主要的是区域”,因此政协在国家政治生活中是“不可缺少的”。另一方面,他还从政治、法律的角度指出:人大是权力机关,而人民政协是“协商的机关”,是一种“参谋机关”、“策划机关”、“建议机关”。人大、政协“两会只是有权力之分,无高低之别。……政治地位上是平等的。”新中国成立后的很长一段时期,周恩来兼任政务院总理和全国政协主席。在领导政府的工作中,他高度重视加强与人民政协的联系,发挥人民政协的作用。政务院成立不久,他就主持制定了《关于与党外人事合作的意见》,提出政府要加强与全国政协党外人士的联系,支持政协全国委员会各工作组的工作。建国初期,政务院颁布的许多重要法案和政策都曾拿到政协征求意见。全国人大召开后政府提出重要法律草案和重大问题决定,仍然坚持先拿到政协进行协商,然后才由国务院或提交人大作出决策。比如,建国初政务院发行公债,就曾先送政协全国委员会财政经济组进行讨论,并向政协常务委员会提出报告。1955年1月国家文字改革委员会提出“汉字简化方案”,也先交政协全国委员会座谈征求意见,再由国务院颁布试行。1956年至1958年间国家设立宁夏回族自治区和广西壮族自治区,也先在政协进行了协商,周恩来还亲自主持了有全国政协副主席和全国人大民族委员会、国家民委、全国政协民族组等单位负责人参加的座谈会。

  三、提出人民政协必须有良好的民主作风和氛围,阐述了人民政协实行协商民主必须遵循的原则。

  实行协商民主必须在国家政治生活中建立相应的制度机制,同时,人民政协作为实行协商民主的机构必须有良好的氛围、有效的方法。周恩来在担任政协主席期间,探索确立了一系列实行协商民主必须遵循的原则,并身体力行创造形成了一整套开展政协工作的优良作风和方法,主要有:

  (一)平等相待,民主协商。

  周恩来认为在政协工作的同志必须具备一个前提条件,就是要学会民主协商,善于运用民主协商的方式解决问题、开展工作。为此,他在1950年6月全国政协一届二次会议的中共党组会上,就对共产党在政协的工作提出了三条要求:一是“对共产党员与党外人士应一视同仁”;二是“要上下一致,内外一致”;三是“要让党外人士做到知无不言,言无不尽”。他强调对民主党派和党外人士共产党要真诚坦白、主动沟通,“不要使人感觉我们对外是一套,内部又是一套,内外不一致。”为了搞好民主协商,他还对党的领导与平等相待的关系作了分析,指出:“共产党的领导是指党的集体领导,党的中央和党的各级领导机构的领导。起领导作用的,主要是党的方针政策,而不是个人。个人都是平等的。”“在政协里边,在我们个人的来往当中,没有领导与被领导的关系。”

  (二)求同存异,兼容并蓄。

  周恩来认为,“同”和“异”在我们的社会里是不可避免的。人民政协作为统一战线组织更是“同”和“异”的集合体。因此,在政协进行政治协商就有一个求同存异的问题。首先,要会求“同”,善于找到“同”、增进“同”。他强调,在统—战线内部虽然各阶级的利益和愿望有不同,但在共同要求和主要政策上是能够取得一致的,统一战线内部的各个方面,都要从共同的目标、共同的利益去考虑问题,自觉爱护共同性的一面。同时,还要会存“异”,善于包容各种观点、各种信仰。他指出,我们同党外人士合作存在差别是允许的,那种寻求没有差异的想法是简单而有害的,差异的存在对政协来说不是坏事反而有好处。他在说明第二届全国政协委员名单人选时就强调:“有人批评政协名单里面什么人都有,我觉得好处就在这里。政协不是一盆清水,如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人。”为了做到求同存异、兼容并蓄,他还提出必须学会妥协,甚至把善于妥协同事先协商一样视为新民主的一个特点,指出:“新民主还有一个特点,即除非是最原则的问题争论不会妥协外,凡是有极大可能采纳的问题,最终可以取得妥协。新民主的这一原则也是值得重视的。”

  (三)倾听意见,互相监督。

  早在1951年周恩来在谈到共产党与民主党派的关系时就指出:“我们的党员只占全国人口的百分之一,要做好工作,就需要听取各方面的意见。”并特别提到,正是感觉和党内同志在一起听到的意见总是差不多,不同的意见不容易听到,毛泽东才每月总有几次要找民主党派人士谈一谈。他还对如何做到倾听党外意见、搞好互相监督提出了要求,强调能够听不同意见不是一件容易的事,“需要有两个条件:第一,要有听得进去的胸怀;第二,要有辨别是非的本领。”中国共产党对待不同意见,要抱着“与其说应该允许,毋宁说我们欢迎”的态度。

  (四)合作共事,广交朋友。

  中国实行协商民主强调的是合作而不是竞争。中国共产党同党外人士的合作共事是统一战线中最普遍、最经常的一种关系。在政权、政府和政协组织中都有这种合作共事。作为长期担任政府和政协主要领导职务的周恩来,一直高度重视合作共事。首先,他要求妥善、全面地安排各方面党外人士。政府工作要尽可能吸纳党外民主人士参加,人民政协更必须充分体现其统一战线性质,坚持广泛的代表性,注意照顾到各个方面,保证党外人士占有较大比例。其次,在安排党外人士后,还要搞好与他们在工作中的合作,保证有职有权有责,做到相互尊重、相互学习,并主动地搞好关系。为了能够搞好关系,实现真诚合作,他提出:“党内外应该相互多交朋友,特别是共产党员应该主动多交党外的朋友。”而且要交在关键问题上能够互相提醒,敢于提出不同意见的畏友、诤友。在主持政协工作期间,周恩来是执行党的统战政策的典范。他不仅以其远见卓识,而且以其高风亮节,赢得了大量党外朋友。党外人士感叹同他在一起“如沐春风”。正是因为受到他的感染,许多党外人士即使在“文革”逆境中仍然矢志不移,坚信社会主义中国一定能够走出曲折,迎来美好的明天。